 |
|
 |
|
|
|
TRANSPARENCIA Y DISCIPLINA FISCAL Como resultado de la crisis asiática y su repercusión a nivel mundial, se está desarrollando en el ámbito internacional todo un esfuerzo para fortalecer el sistema financiero internacional, o como se le ha dado en llamar, la "Arquitectura del Sistema Financiero Internacional". En este esfuerzo están colaborando un gran número de instituciones y países ya que cubre una temática vasta y muy compleja: transparencia, estándares, y supervisión; fortalecimiento de los sistemas financieros; integración ordenada de los mercados financieros internacionales; participación del sector privado en la prevención y resolución de crisis financieras; y aspectos sistémicos. Como indica la temática, el fortalecimiento de la arquitectura financiera internacional engloba tanto aspectos internacionales como nacionales, todos inter-relacionados entre si. En este artículo nos enfocamos en los aspectos de transparencia en el campo nacional y en especial los relativos a política fiscal. Primero revisamos la problemática general; después lo que se está haciendo para resolver algunos aspectos de esta problemática en términos generales y específicos en la área de transparencia fiscal; y por último qué lecciones se pueden derivar para El Salvador. La Problemática Según la gran mayoría de los analistas, la crisis asiática tuvo entre sus causas principales las siguientes: combinaciones inapropiadas de políticas macroeconómicas lo que llevó a una apreciación de las monedas; un exceso de acumulación de deuda (principalmente de corto plazo); debilidades en los sectores financieros de los países, incluyendo una débil supervisión y regulación; limitada información dada a los mercados; y débiles sistemas de gobernabilidad corporativa (empresarial) y estatal. La combinación de una inadecuada supervisión de los sistemas financieros, pobre evaluación de los riesgos financieros, y el mantenimiento de tasas de cambio relativamente fijas, llevó a los bancos y empresas de estos países asiáticos a contratar montos elevados de préstamos externos, principalmente de corto plazo, sin la cobertura apropiada para los riesgos cambiarios. Al mismo tiempo, estos fondos externos se utilizaron para financiar proyectos de poca calidad o para especular en los mercados financieros y de bienes de raíces. El involucramiento del gobierno en las decisiones de los bancos a favor de grupos económicos poderosos así como la falta de transparencia en las cuentas de las instituciones financieras, empresas y aún del gobierno, contribuyeron de forma decisiva a la crisis. La falta de transparencia y los pobres estándares en la conducción de las políticas públicas y empresariales tornaron a los países más vulnerables a las crisis financieras. Las empeñadas líneas divisorias entre los sectores empresariales, financieros, y gubernamentales conducen eventualmente a la corrupción, evasión fiscal, deterioro de las carteras de los bancos y al debilitamiento de las empresas, a un costo muy elevado para las economías. Los pobres estándares de conducción de políticas fiscal, monetaria y financiera, la falta de divulgación de información confiable y oportuna, los débiles sistemas de regulación y supervisión de las instituciones bancarias, mercados de capitales y seguros, los inadecuados sistemas de contabilidad, auditoría, y de quiebra, y pobre gobernabilidad empresarial son causas primarias de las crisis recientes. Los propios gobiernos en ciertas ocasiones se caracterizaron por falta de veracidad en la información reportada. Por ejemplo, las reservas en moneda extranjera de Tailandia y Corea estaban muy por debajo de lo anunciado por sus gobiernos antes de la crisis. El gobierno de Rusia tampoco fue veraz con su nivel de reservas extranjeras e incluso está siendo cuestionado por el uso de los fondos que ha recibido del Fondo Monetario Internacional (FMI). Esfuerzos en curso La adopción de estándares reconocidos internacionalmente o códigos de buena conducta y la divulgación de información confiable en forma oportuna son elementos claves para un aumento de la credibilidad de los gobiernos, efectividad de sus políticas económicas, mejor funcionamiento de los mercados, lo cual contribuye decididamente a evitar crisis financieras como las presenciadas recientemente. ¿Qué se está haciendo concretamente al respecto? Con relación a los estándares, el FMI estableció recientemente un Sistema Estándar de Diseminación de Información, en el cual los países se comprometen a divulgar información económica en forma oportuna y basada en una metodología uniforme, la cual es publicada en Internet. Al momento varios países participan en el sistema, incluido El Salvador a través del BCR. Además, el FMI ha publicado el Código de Buenas Prácticas y Transparencia en la Política Fiscal y su Manual (ver Recuadro), y el Código de Buenas Prácticas y Transparencia de las Políticas Monetarias y Financieras; el Banco Mundial está trabajando en los Principios y Buenas Prácticas en la Política Social; la Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) ha publicado los Principios de Gobernabilidad Corporativa (empresarial); el Comité de Basilea ha publicado los Principios Básicos para la Supervisión Bancaria y está revisando los requerimientos de capital de los bancos; y varias otras organizaciones internacionales están trabajando en la revisión de la regulación de las bolsas de valores, seguros, normas de contabilidad, auditoría, y quiebra. El FMI ha iniciado también un programa piloto de estudio de casos sobre Prácticas Transparentes (y adopción de estándares aceptados internacionalmente) de sus países miembros. Un primer grupo de estudios fue concluido para Argentina, Gran Bretaña y Australia (esto último hecho por las propias autoridades australianas). La elaboración de estos informes sobre Prácticas Transparentes que pasarán a formar parte del trabajo rutinario de las misiones del FMI a los países, tienen por objetivo identificar las áreas donde existen debilidades, en las prácticas actuales o falta de transparencia, y a hacer recomendaciones pertinentes a las autoridades. Transparencia Fiscal Un aspecto muy importante de la transparencia es cómo se formula, ejecuta y evalúa la política fiscal y en particular el presupuesto de la nación. Al final de cuentas, el presupuesto es el instrumento más importante que tiene el gobierno para concretar sus políticas y éste es financiado por dinero de todos los contribuyentes, por lo cual es aquí adonde se requiere de mayor transparencia y responsabilidad por parte de las autoridades.
Dentro de este proceso de aumentar la transparencia de la política fiscal, varios países están tomando medidas de facto, entre ellos Gran Bretaña, Argentina y Brasil. En 1998 el Gobierno de Gran Bretaña implementó un Código de Estabilidad Fiscal. Este Código establece cómo las políticas fiscal y de endeudamiento público serán formuladas e implementadas. El país tiene un Código Tributario y los funcionarios públicos se rigen por un Código del Servicio Civil moderno. El Código de Estabilidad Fiscal compromete al gobierno a conducir una política fiscal de acuerdo a los siguiente principios:
El Código de Estabilidad Fiscal obliga al Gobierno a producir varios informes para consideración del público y del Parlamento: Informe Preliminar del Presupuesto; Informe sobre la Estrategia Económica y Fiscal; Informe del Presupuesto y Declaración Financiera; e Informe sobre el Manejo de la Deuda. El Informe Económico y Fiscal establece el marco macroeconómico general para los próximos diez años incluyendo proyecciones de las principales variables económicas. La política fiscal está condicionada a dos reglas básicas: La Regla de Oro que dice que en promedio el Gobierno solamente contrata préstamos para financiar la inversión (no para otros gastos); y La Regla de la Deuda que dice que ésta será mantenida a un nivel estable y prudente como porcentaje del PIB. La información y proyecciones publicadas por el Gobierno son revisadas por las Oficinas Nacional de Auditoría y de Estadística que son totalmente independientes del Ejecutivo y de los otros poderes del Estado y están disponibles para consulta del público. Como resultado, el Informe de Transparencia del FMI sobre Gran Bretaña después de reconocer el alto grado de transparencia fiscal que tiene el país, hace las siguientes recomendaciones en lo relativo a política fiscal: "i) Una mejor integración de la información sobre las responsabilidades contingentes (del Gobierno) en el documento del presupuesto ayudaría a dar una visión más clara de la posición fiscal y de sus riegos; y ii) una clasificación económica más detallada de los gastos del gobierno en los documentos del presupuesto facilitaría su análisis." Brasil también está haciendo avances en la transparencia fiscal. La crisis financiera obligó al gobierno a liberar el Real a principios del año, con su consecuente estrepitosa caída, la cual se debió principalmente a la debilidad fiscal del país. El déficit fiscal de Brasil en 1998 alcanzó un nivel insostenible de 8% del PIB. Como parte del acuerdo con el FMI, el Gobierno se comprometió a reducir su déficit fiscal significativamente en los próximos años. Para ello el gobierno está procurando poner la casa en orden. Así, el 12 de mayo de 1999, se constituyó una comisión especial del Congreso para discutir la propuesta de Ley de Régimen de Gestión Fiscal Responsable, propuesta por el Gobierno después de amplias consultas. Esta propuesta de Ley que se aplica a todos los órganos del Estado, establecerá legalmente: i) límites al endeudamiento público; ii) disciplina en los gastos, incluyendo personal, seguridad social, asignaciones a los diferentes órganos soberanos; y iii) normas de transparencia, divulgación y fiscalización de las cuentas fiscales. El no cumplimento de estas normas está siendo tipificado como crimen contra las finanzas públicas a ser penalizado por los tribunales. Argentina con su caja de convertibilidad es tremendamente vulnerable a shocks externos. Al final de 1998 su economía empezó a declinar como resultado de la reducción del financiamiento externo. La crisis brasileña multiplicó sus problemas. Con la caída del Real, las exportaciones de Brasil se tornaron mucho más competitivas mientras que sus importaciones se tornaron mucho más caras. Argentina es uno de los principales socios comerciales de Brasil y como resultado, las exportaciones argentinas al Brasil cayeron, en meses recientes, en un tercio. Comportamiento Económico en 1999
1 / Cambio porcentual en los últimos doce meses2/ Estimativa más reciente. Fuente: Gobiernos de Argentina y Brasil; FMI El Cuadro muestra el comportamiento de la economía brasileña y argentina en lo que va de 1999: el PIB cayó en el primer trimestre -3% en Argentina y -1% en Brasil (tasas anuales); en los doce meses a junio, la producción industrial cayo -14% en Argentina y -2.9% en Brasil; y la tasa de desempleo ya sobrepasa el 14% en Argentina. En estas circunstancias, el gobierno de Argentina ha reconocido que la única forma de combatir la crisis y reforzar sus defensas contra shocks externos es a través de la reducción drástica de su déficit fiscal, el cual en 1999 se proyecta en 1.5% del PIB. Así, el Congreso de Argentina ha aprobado en general la propuesta de Ley del Régimen de Solvencia Fiscal y Calidad de la Gestión Pública Nacional para garantizar que el déficit fiscal es eliminado en tres años. La propuesta de ley establece límites a la deuda a contraer por el gobierno, restricciones al aumento del gasto público, y mayor transparencia en la preparación, ejecución y evaluación del presupuesto. Establece también la creación de un Fondo de Estabilización Fiscal, a ser financiado por un porcentaje de los ingresos anuales, para posibilitar una política fiscal anticíclica, esto es para que el tesoro cuente con una reserva de recursos para cuando las cosas van mal. Además, la propuesta de ley establece que el déficit fiscal no deberá superar el 1.3% del PIB en 2000, y 0.6% del PIB en 2001, y deberá estar balanceado en 2002, y contempla cargos criminales a los funcionarios responsables de no cumplir con estas metas. Argentina espera que esta ley dé señales claras a los inversionistas que el gobierno también está comprometido a poner su casa en orden y así diminuir el costo de financiamiento externo, el cual en meses recientes se ha disparado. El Informe de Transparencia del FMI sobre Argentina, después de reconocer los avances hechos por el país en años recientes, hace las siguientes recomendaciones en lo relativo a política fiscal: "i) Evaluaciones rutinarias de la sostenibilidad fiscal, incluidas las finanzas del sistema previsional, daría un instrumento útil a las autoridades, al mismo tiempo que aumentaría la comprensión del público sobre la política fiscal y sus desafíos; y ii) el fortalecimiento de las regulaciones tributarias relacionadas con los derechos y responsabilidades de los contribuyentes (Código Tributario) ayudarían a asegurar la integridad del sistema tributario. Lecciones para El Salvador El Salvador no se puede aislar de lo que está pasando en el mundo. La transparencia y responsabilidad que se exige de los gobernantes, parlamentarios, y líderes empresariales, es una demanda que se verá incrementada a corto plazo. Esto tiene no solamente ramificaciones políticas, pero también implicaciones económicas palpables. La transparencia en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas así como la gobernabilidad son elementos que están en la mira de los organismos internacionales y de otros actores importantes en los mercados financieros internacionales. Los países que no aumenten la transparencia en su conducción de políticas serán penalizados en términos de inversión extranjera y en el costo de acceso a los mercados financieros internacionales, como lo está reconociendo Brasil y Argentina. Las reformas necesarias son integrales y complejas. El Salvador no parte de cero, pero falta mucho por hacer. Así, se deben establecer claramente las prioridades y entrar al proceso de una forma decidida. Como Synthesis ha venido argumentando en estas páginas, controlar el déficit fiscal es fundamental, particularmente para países con tasas de cambio fija como es el caso de El Salvador. El Salvador tiene actualmente un déficit fiscal de cerca de 3% del PIB e importantes responsabilidades a enfrentar en un futuro cercano con el sistema previsional. Establecer un programa concertado para la reducción del déficit fiscal y dar más transparencia y participación en la formulación, ejecución y evaluación de la política fiscal (y en particular el presupuesto) es una área donde es necesario un progreso visible a corto plazo. Synthesis Consultores Internacionales
|
| Copyright © 1999-2002 Synthesis
Consultores Internacionales Envíenos sus Comentarios y/o Sugerencias |
