1. El Proceso Presupuestario

El presupuesto es el principal instrumento que tiene el Gobierno para ejecutar su política de desarrollo, ya que asigna recursos para el financiamiento de servicios públicos, programas y proyectos.

El nivel de los gastos tienen una gran rigidez, ya que una gran proporción de éstos resultan de compromisos del pasado que no se pueden modificar fácilmente de un año a otro (ejemplo: pago de servicios públicos que no se pueden interrumpir, pago de deudas acumuladas del pasado, proyectos de inversión en ejecución que no se pueden detener, etc.). Además, el proceso presupuestario tiene su propia inercia y su preparación inicia en los primeros meses del año, por lo cual un nuevo gobierno no tiene un margen suficiente de maniobra para modificar partidas cuando su mandato se inicia en junio. Un nuevo gobierno necesita de tiempo para evaluar en profundidad los programas en ejecución (y decidir terminarlos, cambiarlos o fortalecerlos), desarrollar nuevas políticas, y preparar nuevos programas y proyectos, el cual sólo se podrá ver reflejado en presupuesto futuros.

El proceso presupuestario está también envuelto de consideraciones políticas. El Ejecutivo propone el proyecto del presupuesto a la Asamblea Legislativa, ésta puede reducir o rechazar las asignaciones solicitadas pero nunca aumentarlas (Artículo 227 de la Constitución). Por otro lado, la Asamblea establece su propio presupuesto, el Organo Judicial tiene una asignación presupuestaria equivalente a 6% de los ingresos corrientes (Artículo 172 de la Constitución), y los municipios una suma similar. Así, el presupuesto termina reflejando no solamente las prioridades del Ejecutivo sino también las de los partidos representados en la Asamblea y las asignaciones constitucionales.

En este contexto, es fundamental que todas las partes actúen con responsabilidad. Por ejemplo, no es responsable exigir que se reduzca el financiamiento sin adelantar opciones para reducir gastos o aumentar los ingresos; no es responsable pedir mayores asignaciones para programas específicos cuando está claro que no hay capacidad para utilizar eficientemente los recursos; no es responsable asignar mas recursos para fines operativos a instituciones esencialmente normativas cuando su rol ni lo cumplen adecuadamente; no es responsable exigir que el presupuesto cumpla con funciones que no le competen como por ejemplo reactivar la economía cuando esto le compete al sector privado.

Es necesario estar claro que, como dice la sabiduría popular, los problemas no se resuelven con "tirarles más plata". Así mismo es necesario tener presente que a mayores gastos corresponden mayores impuestos o déficit fiscales, los cuales directa o indirectamente restan recursos al sector privado, aumentan la tasa de interés, e impiden la recuperación económica. Por otra parte es necesario tener claro que los recursos en gran medida son fungibles. Esto significa que los ingresos que entran al fondo común pueden financiar indistintamente los gastos y no es correcto, en general, argumentar que si se cortan recursos se tendrá que recortar un programa específico. Las principales excepciones a esta regla son los recursos externos atados a programas o gastos específicos (acordados en los contratos de préstamo) o a las tasas o impuestos con destino específico.

Finalmente, la proyección del gasto debe estar relacionada con lo que se espera recaudar en impuestos. La recaudación de ingresos esperada depende de una serie de factores que están fuera del control de las autoridades (ejemplo: precios del café). Así, una máxima de un buen sistema de formulación del presupuesto es que se debe ser muy conservador en la estimación de los ingresos y muy realista en la estimación de los gastos (con las debidas apropiaciones para contingencias). Sobrestimar ingresos y subestimar gastos es una invitación a problemas.

2. Marco Macroeconómico

El Proyecto de Presupuesto del ejercicio 2000 presentado por el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa a finales de agosto está basado en presupuestos macroeconómicos razonables (Cuadro No. 1). La tasa de crecimiento de 3.5% del PIB para el 2000 es alcanzable. Primero hay algunos indicios de que en meses recientes la economía salvadoreña se estaba recuperando más rápidamente. Segundo, se espera que el entorno económico para el próximo año mejore. Recientemente, el Fondo Monetario Internacional revisó sus proyecciones de crecimiento significativamente arriba y proyecta que el PIB mundial crecerá 3.5% en el 2000; el de los países en desarrollo en 4.8%; y el de América Latina en cerca de 3.5 %. Por otra parte, el crecimiento de los Estados Unidos de América, nuestro principal socio comercial, después de su récord de crecimiento ininterrumpido en los últimos siete años, deberá desacelerarse pero aún crecer a 2.6% en el 2000, y los precios de productos tradicionales de exportación se espera no bajen más, o posiblemente se recuperen como lo está haciendo el café en los últimos días.

A esto respeto, la principal duda de Synthesis es si la persistencia de altas tasas de interés reales domésticas provocadas en parte por el déficit fiscal, mantendrá deprimidos algunos sectores y, consecuentemente, dificultará el logro de la meta de crecimiento. Por otro lado, es necesario tener presente que el nivel de tasas de interés es también influenciado por las expectativas de los agentes económicos y una pronta aprobación del presupuesto contribuirá sin duda a estabilizar estas expectativas.

Cuadro No 1. Proyecciones Macroeconómicas
(cambio %)

Fuente: Ministerio de Hacienda

La tasa de inflación proyectada en 2.5% es razonable. Según estimaciones de Synthesis la presión en los precios de los bienes que se transan en los mercados internacionales continua moderada mientras los precios no transados internacionalmente están bajo control. A pesar de que se espera un impacto en los precios transables del reciente fuerte aumento en el precio del petróleo, al no producirse cambios significativos en la política monetaria y cambiaria, no hay razón mayor para anticipar un aumento significativo en los precios de los bienes no transables, y por lo tanto de la tasa de inflación.

3. Proyección de Ingresos

Estos presupuestos macroeconómicos son importantes para la proyección de los ingresos. En general, los ingresos suben en proporción con la actividad económica, o con el crecimiento nominal de producto. Esto es el crecimiento del PIB real por la inflación proyectada (1.025x1.035= 6.1% para el 2000). Cuando se verifican cambios en los impuestos, como recientemente sucedió con las modificaciones aprobadas por la Asamblea a los impuestos a la renta y el IVA, el Ministerio de Hacienda toma en consideración estos cambios por encima del crecimiento proyectado del PIB nominal. Además, el Ministerio de Hacienda toma en consideración el crecimiento proyectado del consumo e importaciones para estimar los ingresos provenientes del IVA y aranceles de importaciones.

La proyección del crecimiento de los ingresos tributarios de 16.2% para el 2000 está influenciada por las medidas fiscales aprobadas recientemente por la Asamblea (Cuadro No. 2). Si consideramos que el impacto de estas últimas medidas sería, según lo anunciado públicamente por el Ministerio de Hacienda, cerca de ¢1000 millones para los 12 meses del 2000, entonces el crecimiento de ingresos sin estas medidas sería de 7.8%, lo que se compara con el crecimiento programado del PIB de 6.1%. La diferencia se debería a una mayor eficiencia en la recaudación de impuestos facilitada por la reciente revisión a la ley de contrabando y la creación de una nueva unidad de fiscalización de impuestos.

Cuadro No 2. Presupuesto de Ingresos
(millones de colones)

Fuente: Ministerio de Hacienda

A pesar de que Synthesis tiene en general serias reservas en cuanto al impacto de corto plazo de medidas de eficiencia administrativa en la recaudación de impuestos, nos parece factible que se recolecten adicionalmente ¢202 millones más por esta vía (7.8%-6.1%=1.7*11878), si las intenciones de mayor fiscalización de la renta, IVA e importaciones se traducen en hechos. En este contexto, es importante también que se apruebe cuanto antes el Código Tributario y el Régimen Simplificado del IVA.

Donde posiblemente exista un poco de sobre estimación de aumento de los ingresos, es en lo relativo a los aranceles de importación, mismo considerando los cambios a la Ley de contrabando. Con una tasa de cambio fija y una larga lista de bienes con arancel cero, el incremento de 23.5% en los ingresos implica una relación de crecimiento de ingresos por importaciones/PIB nominal de 4.0 cuando en 1999 fue de 1.0. De cualquier forma, en términos generales las proyecciones de ingresos nos parecen razonables.

4. Proyección de Gastos

Los gastos totales del gobierno (corrientes y capital) se proyecta incrementarlos en 7.5% por arriba de lo presupuestado para 1999. Aquí el análisis es limitado pues no se cuenta con una estimación de cómo terminará 1999 en términos de gastos y tendremos que tomar como referencia el presupuesto aprobado para 1999.

Para el análisis se debe tomar en cuenta que la distinción entre gastos de capital y gastos corrientes está perdiendo su significado tradicional dado los cambios estructurales que sufrió el país en años recientes (como gran parte de la infraestructura de telecomunicaciones y energía ahora en manos privadas y por lo tanto la inversión de estos sectores) y la ambigüedad que existe en la clasificación de algunos gastos (corrientes o capital), como por ejemplo el caso de los que financian programas de reformas estructurales. Así, el análisis del gasto debe enfocarse en su magnitud total y distribución por rubro, más que por su clasificación en corriente o capital.