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LA REFORMA PREVISIONAL EN EL SALVADOR 1. Los Sistemas de Reparto y la
Seguridad Social en El Salvador El antiguo sistema de pensiones estaba administrado por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP). El ISSS fue creado en 1949 para dar cobertura en la rama de salud, y en 1969 se incorporó el régimen de pensiones para los riesgos de vejez, invalidez y muerte (IVM), destinado a los trabajadores del sector privado. El INPEP inició operaciones en 1975 uniformando los sistemas especiales de pensiones del Estado, y para 1978 se incorporaron al mismo, los empleados públicos docentes. El diseño que sustentaba los sistemas de
pensiones del ISSS y del INPEP en el régimen de IVM se conoce como “sistema de reparto, de primas escalonadas, con
beneficios definidos”. Eran sistemas basados en un contrato social
intergeneracional, por medio del cual los trabajadores activos financiaban las pensiones
de los jubilados, renovando este acuerdo en el tiempo (el trabajador activo mantenían la
esperanza de que al jubilarse, otros respondieran por su pensión), además definía
previamente los beneficios a los que tenían derecho, al ocurrir alguna de las
contingencias de IVM, y por tanto era necesario realizar cálculos periódicos para
ajustar las tasas de cotización de acuerdo a escalas establecidas en la ley del ISSS y
del INPEP, para asegurar la sustentabilidad financiera de las reservas. Asimismo, la
administración se centraba en dichas entidades públicas, con relativa autonomía para su
gestión. El principal problema de los sistemas de reparto era que no relacionaba los
aportes que realizaban los individuos con los beneficios que recibían al ocurrir alguna
de las contingencias de IVM. Esta debilidad fue aprovechada por quienes, realizando el
mínimo de aportes requeridos, obtenían las mayores pensiones posibles, dándose una
transferencia de recursos desde los trabajadores de más bajos ingresos y el Estado, hacia
los trabajadores de mayores ingresos quienes estaban en condiciones más ventajosas de
comprender mejor las leyes que normaban el funcionamiento del sistema. También permitía
que los sistemas se encontraran en permanente presión política para relajar las
condiciones de otorgamiento de pensiones (especialmente el caso del INPEP), lo que se
tradujo en inequidades internas, aumentó la fragilidad financiera del sistema y por tanto
el riesgo de insolvencia para los futuros pensionados. La inestabilidad económica generada en el
período del conflicto armado también afectó la solvencia actuarial del sistema: Generó
una expansión del sector informal de trabajadores (de acuerdo al Ministerio de
Planificación en 1990 el sector informal absorbía a casi el 55% de la PEA Urbana),
redujo los niveles salariales, aumentó la evasión de cotizaciones y se deterioró el
valor real de las reservas técnicas a consecuencia del proceso inflacionario y las
restricciones legales de la administración de las reservas, alcanzando rendimientos
inferiores a las tasas de variación del nivel general de precios. Otro importante defecto del diseño de
estos sistemas es que no era capaz de hacer frente a los cambios demográficos de los
nuevos tiempos. El incremento en la edad de la población o esperanza de vida es
reconocido como una tendencia demográfica imperante tanto en países desarrollados como
en países en desarrollo, traduciéndose en mayores costos de jubilación en los sistemas
de reparto. Para el sistema consolidado ISSS-INPEP, en 1984 había 13 cotizantes activos
por cada pensionado. En 1986 llegó a 10.9, reduciéndose a 8.9 en 1996 y según
proyecciones oficiales, sin tomar en consideración la reforma al sistema previsional, en
el año 2005 la relación hubiera alcanzado los 4 cotizantes activos por cada
pensionado. Las diferentes tasas de cotización existentes entre el ISSS, INPEP régimen administrativo e INPEP régimen docente, producían diferencias tanto en los montos de aporte como también en la obtención de beneficios, y dado que el sistema no relacionaba las cotizaciones y las pensiones, los resultados distaban bastante de una justicia social equitativa para todos. Estas fueron las principales razones que
desembocaron en el déficit actuarial del sistema. Las reservas técnicas del ISSS e INPEP
eran insuficientes para hacer frente a los compromisos, producto de los derechos
adquiridos para con los actuales pensionados, y los derechos en curso de adquisición para
con quienes se encontraban cotizando y mantenían la esperanza de recibir su pensión en
el futuro. Las proyecciones auguraban una inminente
insolvencia en el mediano plazo, y cualquier corrección al sistema de reparto solo
hubiera pospuesto este resultado. Dadas todas las debilidades que presentaban
los sistemas de reparto con beneficios definidos, la reforma al sistema previsional se
convirtió en una necesidad que debía realizarse mas temprano que tarde. La mayoría de
países con sistemas de reparto en la región se enfrentaron a los mismos resultados y a
la necesidad de reformar sus sistemas previsionales. 2. El Nuevo Sistema de Pensiones Un sistema previsional tiene como misión
fundamental proveer una remuneración suficiente a los pensionados y generar mecanismos de
solidaridad para quienes no llenan los requisitos para cubrir sus necesidades básicas.
Los sistemas de reparto no eran capaces de cumplir dichos objetivos eficaz y
eficientemente, por lo cual El Salvador realizó una reforma estructural del sistema, que
se materializa en la nueva Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. El nuevo sistema posee las siguientes
características: Capitalización Individual: Este
sistema está basado en cuentas individuales que son propiedad de cada uno de los
cotizantes y en las cuales se van acumulando las cotizaciones y la rentabilidad que
generan. Esto permite relacionar el esfuerzo de ahorro de cada trabajador y los beneficios
que recibirá al pensionarse, de manera tal que cada persona se hace responsable de su
propio futuro. También establece un mecanismo de autocontrol, en donde cada cotizante
revisa si en su cuenta individual aparecen las cotizaciones que su empleador le descontó,
dejando al descubierto cualquier evasión de pago o irregularidad que de otra manera
sería difícil descubrir. Permite además identificar al sector de la población de
menores ingresos que no es capaz de ahorrar lo suficiente para financiarse una pensión,
que cubra sus necesidades básicas, permitiendo que el subsidio estatal sea enfocado a
quienes realmente lo necesitan. Administración Privada: El Estado
otorga la facultad de administración del Sistema a Empresas Privadas (AFP) que deben
constituirse como sociedades anónimas de giro único, con un patrimonio mínimo de
operación que depende del número de afiliados y tamaño del fondo que administre y con contabilidades separadas del Fondo de Pensiones. Inversión de los Fondos en el Mercado
de Capitales: Los recursos acumulados son administrados por las AFP, quienes se
encargan de invertirlos en instrumentos financieros a través de la Bolsa de Valores, con
el objetivo exclusivo de obtener la rentabilidad bajo ciertas condiciones de liquidez,
diversificación y riesgo. Rol subsidiario y fiscalizador del
Estado: El nuevo sistema otorga un subsidio que garantiza una pensión mínima para
los afiliados de menores ingresos que, habiendo laborado por el tiempo requerido, no
lograren acumular la cantidad de recursos que les permitan obtener una pensión que cubra
sus necesidades básicas. Además fiscaliza el fiel cumplimiento de las normativas legales
que regulan el funcionamiento del sistema. En América Latina las reformas iniciaron
en Chile, donde se estableció el diseño de un nuevo sistema de contribuciones definidas,
que introduce componentes de capitalización, administración privada, inversión de los
fondos en el mercado de capitales y un rol subsidiario y regulador del Estado. De esta
manera, Chile (en 1981) sustituye el régimen de reparto por uno de capitalización; en
Perú (en 1993) y Colombia (en 1994) los nuevos sistemas de capitalización se crearon en
forma paralela y funcionan de manera separada de los regímenes existentes; Argentina (en
1994) y Uruguay (en 1995) integraron ambos regímenes; Costa Rica (en 1996) se decidió
por un sistema de capitalización voluntario y, en México y El Salvador (en 1997) se
sustituyó el régimen de reparto por uno de capitalización. 3. Los Fondos de Pensiones y su
Seguridad El 14 de abril de 1998 entró en
operaciones el sistema de Ahorro para Pensiones, aprobándose el funcionamiento de 5
Administradoras. Mes y medio después, el 1º de junio se dio la primera adquisición de
instrumentos financieros con recursos de los fondos de pensiones, y para agosto de 1999 se
habían acumulado más de ¢1,300 millones, invertidos en instrumentos de 16 diferentes
emisores. Los Fondos de Pensiones se encuentran
resguardados por las siguientes garantías establecidas en la Ley: Separación de patrimonios. El Fondo
de Pensiones debe manejar estados financieros separados de la administradora, de modo que
los riesgos de insolvencia o quiebra asociados a la sociedad administradora no se
involucren con el Fondo de Pensiones, propiedad de los trabajadores. Clasificación de Riesgo. Todos los
instrumentos financieros en que se inviertan los Fondos de Pensiones, con excepción de
los emitidos por el Estado, deberán tener dos clasificaciones de riesgo y cumplir una
clasificación mínima. Actualmente las dos clasificadoras de riesgo que prestan sus
servicios son Duff & Phelps y Thompson BankWatch. La clasificación mínima que deben
cumplir las inversiones es de A (en un rango de 9 categorías, desde AAA hasta E). Aporte Especial de Garantía. La AFP
deberá realizar aportes que constituya un fondo de garantía por los recursos de los
trabajadores que administra. Deberá ser el equivalente al 3% del fondo administrado. De
no cumplirlo, incurrirá en una causal de disolución de la empresa. Garantía de rentabilidad mínima.
Si la administradora no es capaz de obtener una rentabilidad mínima de los recursos que
administra, calculado sobre la base del retorno de todos los fondos, deberá cubrir la
diferencia con sus propios recursos. Obligación de transarse en una Bolsa de
Valores. Las inversiones deberán realizarse a través de la Bolsa de Valores, esto
asegura un mayor nivel de transparencia de las transacciones. Valorización de las Inversiones.
Las inversiones deben ser valuadas todos los días al valor económico o de mercado de los
instrumentos, de conformidad a los precios observados en la Bolsa de Valores, y su efecto
se verá reflejado en el valor cuota de cada AFP. Esto le permite al afiliado evaluar la
administración del portafolio de inversiones y compararla con las otras AFP´s. Supervisión de la Superintendencia de
Pensiones. Es el ente encargado de velar por el fiel cumplimiento de la normativa que
regula el manejo de los Fondos. Diariamente revisa los reportes diarios que envía las
AFP´s de las recaudaciones que reciben en los bancos, de las inversiones que realizan en
la Bolsa y del cobro de intereses y vencimientos de los instrumentos. Entrega los precios
a los cuales deben valorizar las inversiones diariamente. Límites de inversión. Las
inversiones deberán invertirse respetando los límites de inversión establecidos en la
Ley, la cual define porcentajes máximos por emisor, tipo de instrumento y plazo. Institución especializada de Depósito de Valores. Todos los instrumentos que adquieran las AFP´s para el fondo de pensiones deberán estar depositadas en una institución especializada de depósito de valores, de modo tal que la AFP no mantiene en su poder ningún titulo valor. CEDEVAL es la institución responsable de resguardar la cartera del Fondo de Pensiones. 4. La Industria Previsional La Ley del Nuevo Sistema de Ahorro para
Pensiones y el surgimiento de las AFP han creado una nueva industria en El Salvador. Una
de las principales características de esta industria es el alto nivel de regulación que
supone su funcionamiento, con el fin último de garantizar la transparencia y seguridad en
la administración de los fondos de pensiones y el otorgamiento de mejores prestaciones a
los afiliados y sus beneficiarios. La AFP es una empresa cuyo éxito depende
de la eficiente y efectiva administración de los servicios que ofrece, con la obtención
de una rentabilidad que le permita su supervivencia en el largo plazo. Los servicios
básicos y necesarios para el funcionamiento del sistema están regulados por ley. Entre
estos se encuentran la administración de cuentas individuales, las inversiones del fondo
de pensiones, el otorgamiento de los beneficios de pensiones y la tramitación del
certificado de traspaso. Las AFP’s financian las actividades
que realizan mediante el cobro de comisiones a los afiliados, las que deducen de sus
respectivas cuentas individuales. Las comisiones se encuentran también reguladas por ley
(y se encuentran a niveles internacionales), la cual no puede exceder el 3% del Ingreso
Base de Cotización del trabajador (con la excepción de los años 1998 y 1999 que será
de 3.5 y 3.25% respectivamente). Esta comisión incorpora el pago del seguro colectivo de
invalidez y sobrevivencia que se le paga a una compañía de seguros para cubrir las
contingencias de dichos riesgos. Los ingresos totales de las administradoras dependen
además del número de afiliados cotizantes y del Ingreso Base de Cotización promedio que
posean. Por el lado de los gastos, las
administradoras deben realizar inversiones elevadas al inicio de operaciones, para cumplir
con los requisitos legales de constitución que se le exige, y ser capaces de brindar los
servicios básicos necesarios. Esto significa que por la naturaleza de la industria, las
empresas deben tener el capital suficiente para financiar las inversiones iniciales, y ser
capaces de soportar retornos negativos sobre la inversión en los primeros años de
operaciones (Chile, Perú y Argentina requirieron entre 2 y 3 años para que la industria
mostrara retornos positivos sobre la inversión). Además se especializan en manejar
grandes cantidades de información e implementar tecnologías avanzadas que les permitan
efectuar operaciones complejas en plazos breves. El desarrollo de la industria previsional
en otros países se ha caracterizado por su dinamismo. Chile pasó de iniciar con 12 AFP
en 1981, pasando a 21 en 1991 y actualmente sobreviven 8 AFP. Perú inició con 5 AFP, se
incorporaron 3 más y ahora operan nuevamente 5. Argentina inició con 24 Administradoras
y para 1999 solamente 13 mantienen operaciones. 5. Conclusiones Las debilidades intrínsecas al diseño de
los sistemas de reparto y las circunstancias económicas, políticas y sociales de los
años ochenta influyeron en la fragilidad financiera y el déficit actuarial de las
instituciones previsionales del ISSS y del INPEP. El nuevo Sistema de Ahorro para Pensiones
caracterizado por la capitalización individual, administración privada, inversión de
los fondos en el mercado de capitales y rol fiscalizador del Estado, supera las
deficiencias de diseño imperantes en los sistemas de reparto, y genera beneficios
adicionales que permitirán otorgar mejores prestaciones a sus afiliados y apoyan el
desarrollo económico del país. La industria previsional desde sus inicios se caracteriza por exigir un nivel considerable de recursos propios de las AFP´s, necesarios para financiar las inversiones que permitirán otorgar los servicios a sus afiliados y por tanto obtener en el largo plazo el rendimiento esperado de sus accionistas. El comportamiento de la industria refleja un alto nivel de dinamismo en la mayoría de países que han reformado sus sistemas de pensiones. La regulación que establece la normativa y el ente regulador, garantizan que tal dinamismo, que provoca el surgimiento de nuevas administradoras, fusiones, adquisiciones e incluso liquidaciones, no ponga en riesgo los recursos acumulados de los Fondos de Pensiones, propiedad exclusiva de los trabajadores. Synthesis Consultores Internacionales
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