Al concluir 5 años de gestión del gobierno es un momento propicio para evaluar las acciones realizadas e identificar los desafíos a enfrentar en el futuro, los cuales conforman la "agenda inconclusa" que deberá enfrentar el próximo gobierno, dentro de la carrera de relevos que representa la responsabilidad de dirigir al país.

Una primera reflexión surge de la opinión popular: "la macroeconomía está bien, pero la gente se ‘siente’ mal". Esto nos lleva a concluir que existe un problema de fondo, puesto que las cifras no mienten y dentro del concierto internacional El Salvador es considerado como uno de los países con una situación económica saludable; pero entonces surge la interrogante ¿por qué la gente no se "siente" bien? Esto nos lleva a considerar que los salvadoreños no se sienten partícipes de esa buena situación económica y que las diversas medidas que se han adoptado, no solo no se han hecho con la participación de la población sino que ni siquiera se ha comprendido la razón de las mismas o existe la percepción de que benefician a sectores particulares. De allí han surgido sentimientos negativos hacia medidas muy racionales y responsables. Por lo que consideramos que el principal reto para el próximo gobierno será aumentar la transparencia en todas sus acciones para que los salvadoreños entendamos las opciones existentes y la razón por la cual se adopta una vía. Donde un lema debe ser tratar a todos por igual, sin dar prebendas a unos en detrimento de otros. Reconociendo que es legítimo que cada grupo defienda sus intereses, pero es necesario que el gobierno establezca reglas del juego uniformes para todos.

Por lo tanto no pretendemos realizar una enumeración exhaustiva de las tareas realizadas y aquellas por realizar, sino señalar todas aquellas áreas claves que aceleran el desarrollo del país y dónde consideramos que se puede aumentar la transparencia del quehacer público.

Para ordenar este artículo nos referiremos a:

1. Area económica

1.1. Política Monetaria y Cambiaria

1.2. Política Fiscal

1.3. Política Comercial

1.4. Sector financiero

2. Area Social

3. Modernización del Estado

3.1. Privatización

3.2. Reforma Previsional

3.3. Reforma de Recursos Humanos

3.4. Desburocratización

3.5. Descentralización

4. Medio Ambiente

5. Seguridad

En el área económica podemos señalar como un logro significativo, el haber alcanzado un grado muy notable de estabilidad económica, hemos presenciado que la inflación nacional llegó incluso a niveles inferiores a la inflación internacional. Esto es un logro muy importante, ya que es condición necesaria aunque no suficiente para promover la inversión y lograr el desarrollo económico, y aunque no es tan tangible como sí lo es la inestabilidad, lograrla requiere del esfuerzo silencioso y trabajo cotidiano.

Sin embargo consideramos que la combinación del comportamiento de la política fiscal y la política monetaria han conducido a un "entrampamiento" de la economía, reduciendo el crecimiento económico y ésta es una de las razones de por qué la gente no se siente bien. ¿Cómo se explica este entrampamiento? Como se analiza en detalle en la publicación de Synthesis Analítica (enero/marzo 1999) el déficit fiscal es aún elevado (aumentó de 0.9% del PIB en 1995 a 2.5% en 1998), esto es lo que los economistas llamamos una "política fiscal expansiva". Ante la caída de las donaciones oficiales, el déficit se ha financiado con préstamos del exterior y Letras de Tesorería (LETES), cuyo aumento de oferta reduce su precio y por lo tanto aumenta su tasa de interés o rendimiento, promoviendo una mayor entrada de capitales privados reforzando hacia abajo el precio del dólar (no hay que olvidar que hay otros factores en el país que actúan en esta dirección como las remesas familiares y las entradas de capital privado para inversión directa); el Banco Central para mantener el tipo de cambio, se ve obligado a esterilizar las entradas de capitales con colocación de títulos y aumentar los encajes, esto es lo que los economistas llamamos una "política monetaria contractiva". En otras palabras, el entrampamiento de la política económica consiste en que el financiamiento del déficit fiscal con préstamos externos y LETES mantiene alta la tasa de interés; promueve la apreciación de la moneda que deteriora la competitividad de los productos salvadoreños; deprime en el corto plazo la inversión y el crecimiento económico, produciendo una combinación indeseada de política fiscal expansiva y política monetaria contractiva.

Por lo tanto consideramos que el principal reto del próximo gobierno es revertir este entrampamiento y dar a conocer con transparencia las causas de los problemas y las opciones de política a la población, esto vale también para el régimen cambiario. Si el tipo de cambio fijo ha dado tan buenos resultados para la estabilidad económica, por qué no comunicar que ese es el régimen vigente, así los economistas dejaríamos de hablar de los regímenes "de facto", conociendo explícitamente cuales son los prerrequisitos a cumplir; o si es deseable una caja de convertibilidad o una dolarización, informarlo y comunicarlo claramente a la población, con sus costos, sus beneficios y el por qué la decisión adoptada es la más conveniente para el país.

En cuanto a la política tributaria, siguiendo el lema del trato igual a todos los contribuyentes, no se justifican las excepciones al IVA, no sólo porque tienen un sesgo antiagrícola sino porque contribuyen a las filtraciones del sistema tributario y a complicar la administración tributaria. Por lo cual sería conveniente eliminar las excepciones al pago del IVA, especialmente de los productos agrícolas. Debe reconocerse como muy importante la limitación de la deducción del crédito fiscal que ha promovido la administración saliente, eliminando de esta deducción la compra de víveres. Igualmente importante es la eliminación del mínimo imponible de 75,000 colones, en el impuesto sobre la Renta, para las sociedades, ya que se facilita la evasión fiscal mediante la subdivisión de empresas.

Para facilitar la tarea del ente de recaudación, contribuir al crecimiento, financiar al gobierno y fomentar la inclusión de más trabajadores a la actividad formal del país, conviene tener impuestos de base amplia (sin excepciones), con tasas bajas, en particular las que recaen sobre el factor trabajo, y priorizando la imposición al consumo. También tiene mayor lógica que en otros países la utilización de impuestos sobre bases presuntas, como podría ser el caso de actividades que prácticamente no pagan impuestos. De esta forma se logra que toda la sociedad contribuya a financiar la actividad del Estado. Si, en cambio, se centra en la imposición de impuestos que solo alcanzan al sector formal, se introduce un incentivo para que se expandan las actividades informales y de menor productividad relativa.

Un área supremamente importante es el gasto público; los salvadoreños deberemos conocer en forma transparente las prioridades del gasto público y se debe establecer un sistema de compras, adquisiciones y licitaciones estándar, aplicable a todas las dependencias de la administración pública, gobierno central y autónomas. En la medida que se perciba que no hay duplicidades innecesarias, que no hay desperdicio, que los recursos son manejados con honestidad y los salvadoreños recibamos un trato expedito y amable en cualquier dependencia gubernamental, habrá mayor disponibilidad a pagar los impuestos que a cada cual le tocan.

Con relación a la inversión pública se han realizado obras muy notables como es la ampliación del aeropuerto, y la construcción de los pasos a nivel que han descongestionado San Salvador, pese a las molestias que ocasionó su construcción. Pero el gran déficit fue el desaparecimiento del "Sistema Nacional de Inversiones Públicas", lo cual quitó transparencia al proceso de decisión de los proyectos de inversión a realizar, además de la falta de transparencia en la adjudicación y contratación de obras. Por lo cual para ganar en la transparencia para decidir sobre la ejecución de cualquier proyecto, se debe establecer un sistema de evaluación de proyectos, donde sólo se ejecutarán aquéllos que alcancen un mínimo de rentabilidad económica-social, internalizando los costos y beneficios ambientales, eliminándose la discrecionalidad de cualquier funcionario y las declaratorias de urgencia para realizar cualquier obra, fuera de períodos de emergencia nacional.

Como estrategia para reducir el déficit fiscal, y salir del entrampamiento macroeconómico en que nos encontramos, es urgente un acuerdo interpartidario y un pacto entre dos Órganos del Estado: el Ejecutivo y el Legislativo, para sacar del debate partidista la aprobación del presupuesto, establecer el plazo en que deberá cerrarse la brecha fiscal y los criterios para reducir el gasto público en caso de déficit.

En cuanto a la política comercial, tomaremos básicamente dos componentes: aranceles o impuestos a la importación y negociaciones comerciales (Acuerdos Comerciales). Consideramos que en política arancelaria no se ha avanzado en la dirección deseada de transparencia y trato igual a todos. Esto se logra con la reducción de la "dispersión" arancelaria y la claridad y estabilidad de las reglas del juego, a través de un arancel uniforme para todos los sectores. La actual estructura arancelaria diferenciada para bienes terminados, materias primas y bienes de capital (entre 0 y 17%, donde 48% de las partidas arancelarias con arancel cero) favorece al sector industrial pero perjudica al sector agrícola. En cuanto a las negociaciones comerciales, se han iniciado negociaciones con varios países, aunque solo se ha firmado uno con República Dominicana; con un costo de negociación muy alto y ventajas comerciales reducidas para el país. Por lo tanto, en el corto plazo sería conveniente repensar la estrategia de negociaciones abriendo un debate transparente sobre este tema. En nuestra opinión estas negociaciones se deben enfocar en aumentar el acceso a mercados y a promover inversiones en el país y no a negociar protección para sectores particulares. Además habrá de crearse la institucionalidad responsable de administrar los compromisos comerciales del país frente a la OMC, siendo importante para mayor transparencia que todos los sectores conozcan esos compromisos.

El sector financiero es uno de los sectores más modernos de la economía, al punto que se ha llegado a pensar que los servicios financieros pueden representar alguna de las ventajas competitivas del país. Sin embargo hemos presenciado escándalos financieros, ante prácticas dolosas y prácticamente criminales. El Salvador no es el único país en el mundo que ha enfrentado recientes crisis bancarias, por lo cual se hace imperativo endurecer los requisitos legales de solvencia y liquidez, tomando como referencia las normas revisadas de Basilea, fortalecer la Superintendencia del Sistema Financiero y promover la transparencia en la información que proveen los bancos a los usuarios. Ante esto último vale hacer el comentario que si bien las instituciones financieras tienen la obligatoriedad de publicar sus Balances en periódicos de amplia circulación, no siempre son comprensibles para la población que no conoce de contabilidad y más delicado aún, no existen normas y sanciones para los responsables de auditar estos balances. Si El Salvador debe entrar a la globalización es necesario que existan prácticas contables modernas y reguladas. Por lo tanto, la próxima administración que debe velar por el manejo responsable y transparente de los depósitos de los ahorrantes; deberá apoyar la aprobación de la Ley de Bancos e Intermediarios Financieros en manos de la Asamblea Legislativa; promover el fortalecimiento de la Superintendencia del Sistema Financiero y retomar la Ley de la Auditoría Pública presentada por la administración saliente a la Asamblea Legislativa, pero debe revisarse para darle la importancia al tema de prácticas contables como un reflejo fiel de la situación de cada institución.

En cuanto a la política social hay avances muy notables en el alivio de la pobreza urbana, no así en la pobreza rural. La pobreza en El Salvador es mayoritariamente rural (40% de la población urbana es pobre, mientras que la pobreza rural llega al 60%). Puesto que los recursos siempre serán escasos para atender las múltiples necesidades sociales, aquí se justifica "focalizar" el gasto social, orientándolo fundamentalmente a los más pobres. Por razones de transparencia y equidad se deben eliminar los subsidios generalizados por ejemplo al diesel y al gas propano, y orientarlos bajo la forma de subsidios focalizados. Por otra parte, el diseño de los mecanismos que se utilicen para la entrega de estos subsidios debe evitar abrir las puertas a la corrupción. Reconociendo la realidad de la pobreza en el país, su alivio debe enfocarse prioritariamente al área rural, hay propuestas muy concretas de constituir un Fondo rural, de invertir en caminos rurales y otras inversiones que mejoren las condiciones en el campo. Sólo habrá que considerar que ciertas funciones pueden ser desarrolladas por instituciones existentes y no crear nuevas.

La experiencia nos ha demostrado que el problema en los sectores sociales no es solo de recursos sino de la eficiencia de su uso y de la modalidad de entrega de servicios. En el sector educación se ha tenido logros notables y el proyecto EDUCO recibió un reconocimiento a escala internacional. Lo importante es continuar profundizando esta reforma que tan buenos resultados ha dado. En el sector salud interesa iniciar un proceso de reforma que permita un mejor aprovechamiento de los recursos asignados. Existen propuestas de cambios radicales cuya implementación debe ser discutida con transparencia, promover su aceptación y diseñar la transición hacia un nuevo sistema, asegurándose que prevalece el interés general sobre el de grupos profesionales particulares.

La modernización del Estado, especialmente en la modernización del sector telecomunicaciones, incluyendo su privatización y la privatización de la distribución de energía, ha mostrado progresos. Estas reformas sitúan al país dentro de estándares internacionales, elevando su competitividad. Aunque se han creado los entes reguladores, para mejorar la transparencia de las acciones gubernamentales, estos deben ser fortalecidos en su capacidad técnica y administrativa. En el futuro deberá avanzarse en la privatización de otros sectores como transporte (carreteras, puertos, aeropuerto) y agua. Para ello debe crearse una legislación moderna y balanceada, de concesiones y otras modalidades que faciliten la participación del sector privado.

Con relación al transporte urbano la situación actual exige soluciones radicales. Aquí habrá que buscar operadores comprometidos con la modernización del servicio.

La reforma del sistema de pensiones constituye una modernización importante, además de evitar el incumplimiento futuro de pago a los pensionados. Se ha dado un desarrollo institucional notable en los entes operadores y supervisores. Para aumentar la transparencia de las acciones gubernamentales se deberá fortalecer la Superintendencia de Pensiones en el acceso y divulgación de la información de los entes supervisados, a todos los usuarios.

En el campo de la modernización existe una amplia agenda inconclusa; para hacer más transparente el proceso de selección y reclutamiento de los empleados públicos, es necesaria la reforma al sistema de administración de recursos humanos, que de fin a los nombramientos y promociones de dedo. En esto está dando muy buen ejemplo la administración entrante con el procedimiento seguido para la selección de sus funcionarios.

Para dar un mejor trato a todos los ciudadanos es necesario ampliar los programas de calidad y de servicio al cliente. Es muy buen ejemplo el proceso de modernización de las Aduanas que ha probado que este esfuerzo puede extenderse al resto del sector público. Esto ahorrará tiempo y malestar a todos los ciudadanos.

En el país se han hecho avances en procesos de descentralización, prueba de esto es el éxito alcanzado por EDUCO que ha descentralizado parte de la responsabilidad de la gestión de los centros educativos en los padres de familia. Pero cuando hablamos de descentralización se piensa en municipalización, aunque actualmente existe la responsabilidad de trasladar un 6% de los recursos del Gobierno Central a los municipios y esto da más oportunidad a las comunidades para aprovechar mejor los recursos, aún falta ganar en transparencia en el uso de los mismos, reglamentando de forma diferente la mecánica para definir el destino y uso de los recursos. Esta es un área en la que deben trabajar en mucha armonía los Organos Ejecutivo y Legislativo.

En el tema del Medio Ambiente hemos transitado de una situación de indiferencia total a los problemas ambientales a una sobrereacción de protección. Esto se refleja en la Ley del Medio Ambiente que abarca todos los temas imaginables. El Organo Ejecutivo hizo su parte, respondiendo con la creación del Ministerio del Medio Ambiente que ha hecho progresos muy notables en su quehacer, pero que tiene que ceñirse a la ley que le manda "hacer de todo"; no exige mucha imaginación para saber que se hace de todo un poco o poco bien hecho. Como existe una Ley mandatoria, solo existen 2 opciones: o se reforma la Ley o se implementa gradualmente, donde el Ministerio vaya resolviendo pocos temas a la vez. Todas las acciones y disposiciones ambientales deben ser comunicadas transparentemente a la población, de forma que no vuelva a pasar lo que ha ocurrido en el presente, atrasar proyectos hasta por 2 años, con la consecuente pérdida de los interesados.

La seguridad en su más amplia expresión, la concebimos como seguridad jurídica en general, seguridad de la tenencia de la tierra y seguridad ciudadana. La administración saliente ha hecho un progreso en iniciar el proceso de dar seguridad a la tenencia de la tierra a través de la modernización del registro y vinculación de los procesos registrales y catastrales en todo el país, con un proyecto apoyado por el Banco Mundial. A la fecha se ha iniciado el proceso en tres departamentos: Sonsonate, Ahuachapán y Santa Ana. Cuando el proceso esté concluido habrá más certeza y seguridad sobre la propiedad, por lo que debería ser un proyecto de continuación prioritaria. Sobre la seguridad jurídica, se requiere que el Ejecutivo promueva la armonía con el Organo Judicial de forma que la ciudadanía perciba coordinación y cooperación. En cuanto a la seguridad ciudadana, El Salvador, está viviendo aún la transición post conflicto, con instituciones nuevas y no muy bien equipadas para hacer frente al problema de la delincuencia. Este ha sido percibido como uno de los principales problemas del país, aún no resueltos, por lo que la institucionalidad responsable y los métodos de trabajo deben tener la máxima prioridad.

En resumen, podemos señalar como los principales logros, en el área económica, de la administración saliente:

• El mantenimiento de la estabilidad macroeconómica
• La modernización del sector telecomunicaciones
• La reforma previsional

A pesar de estos logros, la población no percibe aún sus beneficios, por lo cual se convierte en el principal reto para la administración entrante: profundizar las reformas en las áreas mencionadas y forjar una Alianza por la Transparencia en la administración pública, retomando todos los procesos de consulta que se han efectuado en el país como el Plan de Nación y los aportes técnicos relevantes. Estas condiciones ayudarán a fortalecer la democracia y a promover el crecimiento económico.

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